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	Las Instituciones de las Comunidades Europeas

De: Víctor Almonacid Lamelas
Fecha: Mayo 2005
Origen: Noticias Jurídicas

1. La estructura institucional de la Unión Europea

1.1 Introducción

El artículo 4 del TCEE establecía claramente que el modelo comunitario respondería a un esquema institucional cuatripartito. Así, la realización de las funciones asignadas a cada Comunidad correspondería a:

• Una Asamblea parlamentaria.

• Un Consejo.

• Una Comisión, y

• Un Tribunal de Justicia.

El TUE establece un marco institucional único que garantice la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos (art. C del TUE). Asimismo, el TUE lleva al rango de auténtica institución el Tribunal de Cuentas, calificado antes como simple órgano comunitario (artículo 7 del TCEE, numeración del Tratado de Amsterdam).

1. Cada institución comunitaria posee una legitimidad propia y específica. El Parlamento representa los intereses de los pueblos de Europa; el Consejo de Ministros, los intereses de los Estados miembros; La Comisión es el órgano comunitario al que corresponde las funciones de velar y proponer los avances en la construcción europea; y el Tribunal representa el sometimiento y respeto al Derecho, por los Estados miembros y por las instituciones.

2. A diferencia, pues, del esquema tripartito en el que se basa la distinción de los tres poderes de Montesquieu, al amparo de la cual se cimienta el sistema de división de poderes del Estado moderno, el modelo comunitario optó por una estructura institucional cuatripartita.

3. Cada institución comunitaria ejerce las competencias que le corresponden según cada uno de los Tratados, cuyos objetivos, ámbitos, técnica legislativa, competencias, medidas y modalidades de actuación se expresan en términos bien distintos.

4. Las instituciones comunitarias representan el vértice de la organización de integración, la estructura institucional y administrativa de los Estados miembros completa la actuación de la Comunidad.

La Unión Europea (UE) no es una federación como los Estados Unidos ni simplemente una organización de cooperación entre gobiernos, como las Naciones Unidas, sino que tiene un carácter único. Los países que constituyen la UE (sus "Estados miembros") comparten su soberanía para ser más fuertes y tener una influencia mundial que ninguno de ellos podría ejercer individualmente.

Compartir la soberanía significa, en la práctica, que los Estados miembros delegan algunos de sus poderes decisorios a las instituciones comunes creadas por ellos para poder tomar democráticamente y a nivel europeo decisiones sobre asuntos específicos de interés conjunto.

1.2 Estructura institucional de la Unión Europea

En el proceso decisorio de la UE en general, y en el procedimiento de codecisión en particular intervienen tres instituciones principales:

• En el Parlamento Europeo, que representa a los ciudadanos de la UE y es elegido directamente por ellos;
• El Consejo de la Unión Europea, que representa a los Estados miembros individuales;
• La Comisión Europea, que defiende los intereses de la Unión en conjunto.

Este "triángulo institucional" decide las políticas y leyes (directivas, reglamentos y decisiones) que se aplican en la UE. En principio la Comisión propone las nuevas leyes de la Unión pero son el Parlamento y el Consejo los que las adoptan.

Otras dos Instituciones desempeñan un papel vital: el Tribunal de Justicia vela por el cumplimiento de la legislación europea y el Tribunal de Cuentas controla la financiación de las actividades de la Unión. No menos importante es el Consejo Europeo, que aunque no tiene actualmente el carácter de Institución (con la nueva Constitución Europea lo tendrá), sí asume la máxima dirección política de la Unión.

En todo caso las normas y procedimientos que las Instituciones deben seguir se establecen en los Tratados, negociados por los primeros ministros y presidentes de los Estados miembros y ratificados por sus parlamentos. Son los Tratados los que crean las Instituciones y en los que se basan todas las actividades de la UE.

• Como órganos consultivos encontramos:
  El Comité Económico y Social representa a organizaciones sociales e industria;
  El Comité de las Regiones representa a las autoridades regionales y locales.

• Además, otros organismos se ocupan de ámbitos especializados:
  El Defensor del Pueblo Europeo, que defiende a los ciudadanos y empresas de la UE frente a la mala gestión.
  El SEPD (Supervisor Europeo de Protección de Datos), que garantiza que las instituciones y organismos de la UE respetan el derecho de las personas a la intimidad en el tratamiento de sus datos personales.

• Organismos financieros:
  El Banco Central Europeo es responsable de la política monetaria europea;
  El Banco Europeo de Inversiones financia proyectos de inversión de la UE;

• Organismos interinstitucionales:
  La Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas publica, imprime y distribuye información sobre la UE y sus actividades;
  La Oficina de Selección de Personal de las Comunidades Europeas contrata al personal de las instituciones de la UE y otros organismos.

• Organismos descentralizados:
  Se han creado 16 agencias especializadas ("agencias comunitarias") para ocuparse de tareas específicas de tipo técnico, científico o de gestión dentro del ámbito comunitario ("primer pilar" de la Unión Europea); El Instituto Europeo de Estudios de Seguridad y el Centro de Satélites de la Unión Europea se ocupan de tareas específicas relativas a la Política Exterior y de Seguridad Común ("segundo pilar" de la UE); Europol y Eurojust colaboran para coordinar la cooperación policial y judicial en asuntos penales ("tercer pilar" de la UE).

2. Las instituciones de las comunidades

2.1. El Consejo Europeo

El Consejo Europeo arranca de la cumbre de París de 1974. Es el órgano formado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión. Estarán asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y por un miembro de la Comisión.

A partir del Acta Única, es preceptivo que el Consejo Europeo se reúna, al menos dos veces por año, bajo la presidencia del Jefe de Estado o Gobierno del Estado miembro que ejerza la presidencia del Consejo. El Consejo Europeo se ha convertido en un elemento de creciente importancia de la Unión, en el que se establecen las prioridades, se ejerce la dirección política, se proporciona el impulso a su desarrollo y se resuelven contenciosos difíciles que no ha resuelto el Consejo.

El Consejo Europeo no tiene un carácter propio de institución comunitaria, por ello el Tratado se limita a fijar su composición y periodicidad, manteniendo fundamentalmente el carácter predominantemente intergubernamental de las cumbres.

Con carácter general, carece de competencia para adoptar actos normativos que tengan algún efecto jurídico por sí mismos, limitando en su actuación a formular declaraciones, conclusiones y comunicados, que posteriormente envía al Consejo para su plasmación en un acto normativo formalmente emanado por el órgano con competencia de atribución y de conformidad con los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas. Como excepción, tras el TUE asume funciones aprobando principios y orientaciones generales en el marco de la PESC, así como la definición de las estrategias comunes.

El Consejo Europeo presentará al Parlamento Europeo un informe después de cada una de sus reuniones, así como un informe escrito anual relativo a los progresos realizados por la Unión.

Con la nueva Constitución Europea, el Consejo Europeo adquiere el carácter de Institución, y se encarga de dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y de definir sus orientaciones y prioridades políticas generales, si bien no ejerce la función legislativa. Estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participará en sus trabajos el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión.

Funciona en reuniones trimestrales convocadas por su Presidente¹, y cuando la situación así lo exija, el Presidente convocará una reunión extraordinaria del Consejo. Las decisiones se adoptan por consenso, excepto cuando la Constitución disponga otra cosa.

2.2. El Consejo de Ministros

2.2.1. Naturaleza

El Consejo es la institución que representa a los Estados miembros y, por tanto, la que expresa los intereses particulares de cada uno de ellos. En él reside el poder legislativo de la Comunidad (conjuntamente con el Parlamento), a la vez que garantiza la plena inserción en el sistema comunitario de los Gobiernos de los Estados miembros.

El Consejo es la principal instancia decisoria de la UE. Como el Parlamento, fue creado por los tratados fundacionales en los años 50. Representa a los Estados miembros y a sus reuniones asiste un ministro de cada uno de los gobiernos nacionales de la UE.

2.2.2. Composición

Los ministros cambian en función de los temas del orden del día. Por ejemplo, si el Consejo aborda asuntos medioambientales a la reunión asisten los ministros de medio ambiente de cada país de la UE y entonces se le denomina "Consejo de Medio Ambiente".

Las relaciones de la UE con el resto del mundo son tratadas por el "Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores" pero esta configuración del Consejo también tiene una responsabilidad más amplia con respecto a los problemas de política general por lo que a sus reuniones asiste cualquier ministro o secretario de Estado designado por su respectivo gobierno.

En total hay nueve configuraciones distintas del Consejo:

• Asuntos generales y relaciones exteriores;

• Asuntos económicos y financieros ("ECOFIN");

• Justicia e interior;

• Empleo, política social, salud y consumidores;

• Competitividad (mercado interior, industria e investigación);

• Transporte, telecomunicaciones y energía;

• Agricultura y pesca;

• Medio ambiente;

• Educación, juventud y cultura.

Sin embargo el Consejo sigue siendo una única institución.

Cada Ministro participante puede comprometer a su gobierno, es decir, que su firma es la firma de todo el gobierno, y también es responsable ante su parlamento nacional y los ciudadanos a quienes dicho parlamento representa. Esto garantiza la legitimidad democrática de las decisiones del Consejo.

2.2.3. Funcionamiento

El Consejo se reúne normalmente en Bruselas, donde tiene su Secretaría, pero también acude a Luxemburgo en sus sesiones de abril, junio y octubre. Éstos son asimismo los lugares de trabajo que han sido fijados por medio del acuerdo de los Estados miembros logrado en el Consejo Europeo de Edimburgo del 11 y 12 de diciembre de 1992.

La Presidencia se ejercerá por rotación de cada Estado miembro en el Consejo durante un período de seis meses según el orden que decida el Consejo por unanimidad. Corresponde a la presidencia:

• Representar al Consejo en el ámbito internacional y ante el Parlamento.

• Convocar y presidir sus reuniones.

• Firmar los Reglamentos y notificar las Directivas, Decisiones y Recomendaciones.

La Presidencia del Consejo es, por tanto, rotatoria y tiene una duración de seis meses. Esto quiere decir que cada país de la UE se hace cargo de la agenda del Consejo y preside todas las reuniones durante un semestre, promoviendo las decisiones legislativas políticas y trabajando en pro de acuerdos entre los Estados miembros.

Para el período 2003-2006 el calendario es el siguiente:

Por ejemplo, si el Consejo de medio ambiente se reúne durante el segundo semestre del 2006 la reunión será presidirá por el ministro finlandés de medio ambiente puesto que Finlandia asumirá la Presidencia del Consejo en ese momento.

El Consejo estará asistido por una Secretaría General, dirigida por un Secretario General, alto representante de la política exterior y de seguridad común, al que asistirá a su vez un secretario general adjunto (vicesecretario) responsable de la gestión de la secretaría general. El Consejo nombrará al secretario general y al secretario adjunto por unanimidad. Tras el Tratado de Niza, estos nombramientos se realizarán por mayoría cualificada.

Por su parte, la nueva Constitución Europea crea la figura del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, quien presidirá el Consejo de Asuntos Exteriores, estará al frente de la política exterior y de seguridad común de la Unión, contribuirá con sus propuestas a formular dicha política y la ejecutará como mandatario del Consejo. Actuará del mismo modo en relación con la política común de seguridad y defensa.

El Consejo establecerá su reglamento interno por unanimidad. El Consejo fijará en dicho reglamento las condiciones en las que el público tendrá acceso a los documentos del Consejo.

El Consejo se reunirá por convocatoria de su Presidente, a iniciativa de éste, de uno de sus miembros o de la Comisión.

El Consejo adoptará sus acuerdos por unanimidad, mayoría cualificada o mayoría simple. Salvo disposición en contrario del Tratado, la regla general será la adopción por mayoría de los miembros que lo componen. Cuando el acto se debe adoptar por mayoría cualificada, los votos de los miembros se ponderará del modo siguiente:

Hasta el 1 de mayo del 2004, el número de votos que cada país podía emitir era el siguiente:

A partir de esa fecha (cuando los nuevos Estados miembros entran a formar parte de la UE) y hasta el 31 de octubre del 2004 existen acuerdos transitorios para modificar la ponderación de votos.

A partir del 1 de noviembre del 2004 el número de votos que cada país podrá emitir será:

El procedimiento de votación más común en el Consejo es la "toma de decisiones por mayoría cualificada". Esto significa que para que una propuesta pueda adoptarse se necesita el apoyo de un número mínimo de votos.

Sin embargo, en algunos ámbitos particularmente sensibles tales como la PESC, la fiscalidad, el asilo o la inmigración, las decisiones del Consejo tienen que ser unánimes. Es decir, cada Estado miembro tiene poder de veto en estas áreas.

El acuerdo unánime siempre ha sido difícil de lograr, pero en una Unión ampliada a 25, 27 o más, será prácticamente imposible. Si siguiera rigiéndose por sus actuales normas, la UE se paralizaría, incapaz de actuar en muchos campos importantes. Por ello el Tratado de Niza cambió las normas, permitiendo al Consejo tomar decisiones por mayoría cualificada en muchos ámbitos que anteriormente requerían unanimidad.

Hasta el 1 de mayo del 2004 el número mínimo de votos requerido para alcanzar una mayoría cualificada es de 62 (de 87, es decir, el 71,3%). Durante un período de seis meses a partir de esa fecha, cuando los nuevos Estados miembros entran a formar parte de la UE, se aplican acuerdos transitorios.

A partir del 1 de noviembre del 2004 se alcanza la mayoría cualificada: si una mayoría de Estados miembros lo aprueba (en algunos casos basta una mayoría de dos tercios) y si se reúne un mínimo de 232 votos, lo que supone el 72.3% del total (a grandes rasgos el mismo porcentaje que en el sistema anterior).

Además, un Estado miembro puede pedir confirmación de que los votos a favor representan al menos el 62% de la población total de la Unión. En caso de que no sea así, la decisión no será adoptada.

En todo caso, las abstenciones de los miembros presentes o representados no impedirán la adopción de los acuerdos del Consejo que requieran unanimidad. En caso de votación, cada miembro del Consejo podrá actuar en representación de uno solo de los demás miembros.

Con el Tratado de Amsterdam se verificó una extensión del ámbito de las materias que deberán ser adoptadas por mayoría cualificada, entre las que destacan las relativas a la fiscalidad indirecta, la lucha contra la exclusión social, la protección de la salud pública, la lucha contra el fraude a escala comunitaria y las normas sobre estadísticas.

El Tratado de Niza ha ampliado el número de cuestiones que se van a decidir por mayoría cualificada, destacando, entre otras, varias cuestiones institucionales como el nombramiento del Presidente y los demás miembros de la Comisión.

Cuando el Consejo actúe en su capacidad legislativa, se harán públicos los resultados de las votaciones y las explicaciones de voto, así como las declaraciones en el acta.

Un Comité compuesto por los representantes permanentes de los Estados miembros se encargará de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste le confíe. El Comité podrá adoptar decisiones de procedimiento en los casos establecidos en el reglamento interno del Consejo.

2.2.4. El COREPER

Cada Estado miembro tiene una delegación nacional en Bruselas conocida como la representación permanente. Estas delegaciones están dirigidas por representantes permanentes, que son normalmente diplomáticos y cuyo Comité, llamado COREPER, constituye y supervisa los grupos de trabajo del Consejo especializados en los temas sometidos a examen.

El COREPER prepara las decisiones que va a tomar el Consejo. Constituye un foro de diálogo entre representantes permanentes y sus respectivas autoridades de tutela. El COREPER es un cajón de sastre donde se confrontan ideas y donde se elaboran los compromisos comunitarios. Para llegar a adoptar acuerdos, el COREPER constituye y supervisa los grupos de trabajo del Consejo especializados en los temas sometidos a examen.

Tiene dos composiciones: COREPER UNO, integrado por representantes permanentes adjuntos, y COREPER DOS, integrado por los embajadores. No existe una relación jerárquica entre ambas composiciones.

La influencia del COREPER es decisiva: el Consejo aprueba sin discusión las cuestiones que hayan sido objeto de un preacuerdo en los grupos de trabajo y después en el COREPER. Estas decisiones automáticas del Consejo se inscriben en el punto A del orden del día. La expresión en «el punto A del orden del día» hay que retenerla como adoptado en debate previo. Y será publicado automáticamente en el DOCE para su ejecución.

Las cuestiones de orden público o diplomático que requieren, por ejemplo, deliberación del Consejo, así como los temas en los que no se ha podido llegar a un Convenio en el COREPER, se inscriben en el punto B y son objeto de debate seguido de votación. Si se llega a un acuerdo, se publicarán en el DOCE; si no, volverán a la Comisión para que las revise.

Con el Tratado de Amsterdam, el COREPER se hallará facultado para adoptar decisiones de procedimiento en los casos previstos por el reglamento de régimen interno del Consejo. Esta posibilidad de que el COREPER pueda adoptar decisiones de procedimiento acaso conlleve riesgos innecesarios por cuanto, si bien facilita la descentralización del proceso de toma de decisiones y aligera la carga del trabajo del Consejo, puede plantear problemas en el sentido de que el ciudadano precisaría de garantías adicionales, por ejemplo el sometimiento de dichas decisiones al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia, para no ver vulnerados sus derechos por la actuación del COREPER.

2.2.5. Los Comités especializados

Estos Comités preparan, como el COREPER, los trabajos del Consejo en los aspectos de su competencia.

El Consejo establecerá, previo dictamen de la Comisión, los Estatutos de los Comités previstos en el presente Tratado.

Ocho Comités especializados asisten al Consejo:

• El Comité Especial del artículo 113 (del Comité GATT).

• El Comité Especial de Agricultura.

• El Comité Permanente de Empleo.

• El Comité Permanente para el enriquecimiento del uranio.

• El Comité de Investigación Científica y Técnica.

• El Comité de Energía.

• El Comité de Educación.

• El Comité de los acuerdos de cooperación con los países terceros.

2.2.6. Competencias.

El Consejo tiene seis responsabilidades básicas:

1. Aprobar leyes europeas. En muchos ámbitos legisla en común con el Parlamento Europeo.

2. Coordinar las políticas económicas generales de los Estados miembros.

3. Concluir acuerdos internacionales entre la UE y una o más organizaciones de Estados o internacionales.

4. Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el Parlamento.

5. Desarrollar la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE (PESC), basándose en las directrices decididas por el Consejo Europeo. Européen.

6. Coordinar la cooperación entre los tribunales nacionales y la policía en materia penal

La mayoría de estas responsabilidades se refieren a ámbitos "comunitarios", es decir, aquellos en los que los Estados miembros deciden poner en común su soberanía y delegar sus poderes de toma de decisiones a las instituciones de la UE. Estos ámbitos constituyen el "primer pilar" de la Unión Europea.

Sin embargo, las dos últimas se refieren en gran parte a áreas en que los Estados miembros no han delegado sus poderes sino que simplemente trabajan juntos. Esto se llama "cooperación intergubernamental" y cubre el segundo y tercer "pilar" de la Unión (PESC, y policía y cooperación judicial en materia penal).

2.2.6.1. Legislación

El Consejo es el órgano legislativo principal de las Comunidades Europeas. Dispone de competencias legislativas y de él emanan las normas generales que son adoptadas en formas de reglamentos, directivas o decisiones.

Una vez la Comisión le ha sometido una propuesta de acto, el Consejo ostenta a título principal el derecho a decidir, y no puede modificar las propuestas de la Comisión más que con la unanimidad de todos sus miembros. El Consejo sólo comparte parcialmente la competencia legislativa con el Parlamento Europeo cuando es de aplicación alguno de los procedimientos en los que se prevé la participación. En otros supuestos, los Tratados constitutivos exigen únicamente la consulta previa al Parlamento Europeo.

2.2.6.2. Coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros

Los países de la UE han decidido que quieren una política económica general basada en una estrecha coordinación de sus políticas económicas nacionales. Esta coordinación es llevada a cabo por los ministros de economía y hacienda, que colectivamente forman el Consejo de asuntos económicos y financieros ("ECOFIN").

2.2.6.3. Conclusión de acuerdos internacionales

Cada año el Consejo "concluye" (o sea, firma oficialmente) varios acuerdos entre la Unión y otros países, así como con organizaciones internacionales. Estos acuerdos pueden cubrir áreas amplias tales como comercio, cooperación y desarrollo o pueden tratar temas específicos como textiles, pesca, ciencia y tecnología, transporte etc.

Además el Consejo puede concluir convenios entre los Estados miembros de la UE en campos tales como impuestos, derecho de sociedades, protección consular o también cooperación en justicia e interior.

Finalmente, cabe añadir a estas competencias la función del Consejo prevista en el párrafo segundo del artículo 3 del TUE, y que consiste en garantizar, conjuntamente con la Comisión, la coherencia del conjunto de la acción exterior de la Unión en el marco de la política de relaciones exteriores, de la seguridad, de economía y de desarrollo.

2.2.6.4. Aprobación del presupuesto de la UE

El presupuesto anual de la UE es decidido conjuntamente por el Consejo y el Parlamento. Si ambas instituciones no se ponen de acuerdo las normas permiten al Consejo tomar la decisión final sobre los "gastos obligatorios" (principalmente agricultura y gastos derivados de acuerdos internacionales con países no pertenecientes a la UE), mientras que el Parlamento tiene la última palabra en el gasto "no obligatorio" y la aprobación final del presupuesto en conjunto

2.2.6.5. Política Exterior y de Seguridad Común

Los Estados miembros trabajan para desarrollar una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Pero política exterior, seguridad y defensa son asuntos sobre los que los Estados miembros de la UE siguen teniendo individualmente un control independiente y al no haber puesto en común su soberanía nacional en estas áreas, el Parlamento y la Comisión sólo desempeñan aquí un papel limitado. Sin embargo los países de la UE tienen mucho que ganar si trabajan juntos en estos asuntos y el Consejo es el principal foro en que esta cooperación intergubernamental tiene lugar.

Para responder más eficazmente a crisis internacionales, el Consejo Europeo (Helsinki, diciembre de 1999) decidió que la UE crearía una "fuerza de reacción rápida" de hasta 60.000 hombres, que podría ser desplegada en el plazo de 60 días y permanecer desplegada por lo menos un año.

No se trata de un "ejército europeo", ya que los militares seguirán siendo miembros de sus fuerzas armadas nacionales, bajo mandato nacional, y su papel se limitará a realizar tareas de tipo humanitario, rescate, salvaguardia de la paz y gestión de crisis.

Para aportar control político y directrices estratégicas en momentos de crisis, el Consejo Europeo (Niza, diciembre del 2000) decidió crear nuevas estructuras políticas y militares permanentes en el Consejo de la Unión Europea:

• El Comité Político y de Seguridad;

• El Comité Militar de la Unión Europea;

• El Personal militar de la Unión Europea, integrado por expertos militares destinados en la Secretaría del Consejo por los Estados miembros.

• El Personal militar está dirigido por el Comité Militar, al que asiste.

2.2.6.6. Justicia e interior

Drogas, terrorismo, fraude internacional, trata de seres humanos y explotación sexual de niños son problemas, colectivamente conocidos como "justicia e interior", tratados por los ministros del ramo, que actúan colectivamente como Consejo de Justicia e Interior.

2.2.6.7. Otras

En el marco de sus poderes de ejecución, el Consejo puede delegar en la Comisión, respecto a los actos que éste adopte, la competencia de ejecución de los mismos. A este respecto, el Consejo adoptó, en julio de 1987, la Decisión 87/377/CEE por la que se fijan las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución conferidas a la Comisión, en el que se establecen los procedimientos de funcionamiento de los Comités consultivos, de gestión y de reglamentación que enmarcan los poderes de ejecución de la Comisión. El Consejo tiene, asimismo, la facultad de designación de los miembros de otros órganos de las Comunidades Europeas.

El Consejo podrá pedir a la Comisión que proceda a efectuar todos los estudios que él considere oportunos para la consecución de los objetivos comunes y que le someta las propuestas pertinentes.

2.3. La Comisión

2.3.1. Naturaleza

Dentro del esquema institucional comunitario, la Comisión está pensada como una institución independiente de los Gobiernos de los Estados miembros, que encarna la expresión de los intereses de la Comunidad como tal. Representa, pues, el elemento unitario del fenómeno comunitario, frente al elemento intergubernamental representado por el Consejo.

Concebida como motor de la integración y como garante del desarrollo y cumplimiento de los objetivos comunitarios, la naturaleza de sus funciones es a la vez política y ejecutiva.

2.3.2. Composición

La composición de la Comisión venía regulada por el Tratado de Bruselas de 1965, denominado Tratado de Fusión, a partir del cual esta institución funciona como un órgano único para las tres Comunidades. Las disposiciones de dicho Tratado han sido incorporadas al TUE, que las ha derogado formalmente.

Respecto al nombramiento de la Comisión, el TUE introdujo importantes novedades respecto al procedimiento anterior, que había resultado polémico. El sistema que recoge actualmente el artículo 214 del TCE es el siguiente. En primer lugar, los gobiernos de los Estados miembros designarán de común acuerdo a la personalidad a la que se propongan nombrar Presidente de la Comisión; el Parlamento Europeo debe aprobar dicha designación. Luego se procederá a designar a los comisarios, teniendo en cuenta para ello la opinión del presidente. Una vez formada así la Comisión, ésta se someterá a una sesión de investidura ante el Parlamento Europeo, quien habrá de ratificar la designada Comisión para que ésta se considere válidamente formada.

La Comisión podrá nombrar uno o dos vicepresidentes de entre sus miembros.

Respecto a los requisitos exigidos para poder ser elegido miembro de la Comisión, el artículo 213 del TCE dispone que los miembros de la Comisión deben ser elegidos en razón de su competencia general y ofrecer plenas garantías de independencia. El Consejo podrá modificar, por unanimidad, el número de miembros de la Comisión.

El TUE ha aumentado el mandato de los comisarios de cuatro a cinco años renovables con objeto de hacerlo coincidir con el mandato de los parlamentarios europeos. Durante su mandato no pueden ser cesados más que por el Tribunal de Justicia de las Comunidades, por las causas específicamente tasadas en los Tratados. El cese colectivo de la Comisión, además de la expiración de su mandato, se produce en caso de que prospere una moción de censura presentada por el Parlamento Europeo.

En cuanto al número de miembros cabe decir que una Comisión con demasiados miembros sería inoperante. Hasta el 1 de mayo de 2004 había 20 Comisarios, dos de cada uno de los Estados miembros más poblados y uno del resto. Con la ampliación de la UE a diez países más el 1 de mayo de 2004, el número de Comisarios pasó a 30.

Sin embargo, a partir del 1 de noviembre de 2004, fecha en que toma posesión la Comisión 2004-2009, hay 25 Comisarios, uno por país, y ello porque el Tratado de Niza dispuso que, a partir de 2005, la Comisión estaría compuesta por un Comisario de cada Estado miembro; añadiendo que, a partir de la primera Comisión que se nombre cuando la Unión cuente con 27 Estados miembros, el número de comisarios será inferior al de Estados miembros. Los miembros de la Comisión se elegirán por rotación igualitaria. El Consejo, después de la firma del Tratado de adhesión del 27º Estado miembro, decidirá por unanimidad el número exacto de miembros y el orden de rotación.

En cuanto a su nombramiento, este Tratado dispone que el presidente de la Comisión será designado en lo sucesivo por el Consejo por mayoría cualificada. Los miembros de la Comisión serán nombrados por el Consejo por mayoría cualificada, de común acuerdo con el presidente de la Comisión, previa aprobación del Parlamento Europeo.

Por último, en la nueva Constitución Europea, el Parlamento es el encargado de elegir al Presidente de la Comisión, quien a su vez nombra a los vicepresidentes, salvo al Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, cuyo nombramiento corresponde al Consejo Europeo (por mayoría cualificada), con la aprobación del Presidente de la Comisión.

2.3.3. Funcionamiento

La independencia es también el rasgo característico de la organización y el funcionamiento de la Comisión. Esta independencia se articula a través de los principios de autoorganización y colegialidad.

Recogiendo el principio de autoorganización, el artículo 218 del TCE dispone que la Comisión establecerá su propio reglamento interno de funcionamiento. La Comisión, cuya sede se halla en Bruselas, dispone de un amplio aparato burocrático a su servicio.

Este aparato burocrático se desarrolla a través de las Direcciones Generales, cada una para un grupo de materias, que suele coincidir, generalmente, con una de las composiciones del Consejo. Junto a las Direcciones Generales, se encuadran una serie de servicios especiales, entre los que destaca el Servicio Jurídico y la Secretaría General. Finalmente, el aparato burocrático se completa con los Gabinetes de los Comisarios, dependientes de éstos.

El principio de colegialidad significa que las decisiones se imputan al órgano en su conjunto, son asumidas colectivamente por todos sus miembros. Los acuerdos, en caso de no existir consenso, se adoptarán por mayoría, pero nunca se hacen públicas las votaciones. La colegialidad también implica la igualdad de todos los miembros de la Comisión.

El Tratado de Niza ha reforzado los poderes del presidente de la Comisión. El Tratado establece que el presidente decidirá la organización interna de la Comisión con el fin de garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su actuación. El presidente estructura y distribuye las responsabilidades que incumben a la Comisión entre sus miembros. Previa aprobación del colegio, el presidente designa a los vicepresidentes. Por último, el Tratado establece de forma explícita que un miembro de la Comisión deberá presentar su dimisión si el presidente así se lo pide, previa aprobación del colegio.

La Comisión se reúne una vez por semana en sesión ordinaria, y además siempre que se considere necesario, bajo la dirección de su presidente. Las sesiones no son públicas, pudiéndose distinguir entre las sesiones denominadas restringidas, a las que pueden asistir miembros de los gabinetes y de los servicios de la Comisión, y las muy restringidas, en las que están presentes exclusivamente los comisarios y el secretario general. Para facilitar su funcionamiento, se celebran reuniones previas de los jefes de Gabinete, en los que se fijan aquellas cuestiones que van a ser adoptadas directamente por el colegio de comisarios.

La Comisión ejercerá sus funciones bajo la orientación política de su Presidente.

2.3.4. Competencias

A) Competencias de iniciativa.

El artículo 211 del TCE señala que la Comisión participará en la formación de los actos del Consejo y del Parlamento. Esta participación encuentra su máxima expresión en el poder de iniciativa legislativa de la Comisión. Este poder significa que el Consejo debe adoptar sus actos, salvo raras excepciones, basándose en una propuesta de la Comisión. Si bien es cierto que, en virtud del artículo 208 del TCE, el Consejo puede pedir a la Comisión que proceda a efectuar todos los estudios que él considere oportunos para la consecución de los objetivos comunitarios y que le someta las propuestas pertinentes, la Comisión conserva su independencia para presentar o no una propuesta; el Consejo no puede sustituirle en esa función. Igual consideración puede efectuarse respecto al Parlamento Europeo, al cual el TUE ha reconocido, en su artículo 192, la capacidad de solicitar a la Comisión la presentación de propuestas. Es, pues, la Comisión la que monopoliza casi en exclusiva la primera fase del iter normativo comunitario.

Vale la pena señalar, que con el Tratado de Amsterdam, el monopolio de la iniciativa legislativa por parte de la Comisión se ve ligeramente quebrantado por el hecho de que para la adopción de medidas extraordinarias como consecuencia de movimientos migratorios masivos imprevistos, la Comisión compartirá durante cinco años con los Estados miembros la facultad de proponer medidas al respecto.

B) Competencias de control.

El TCE (art. 211.1) asigna a la Comisión un poder de vigilancia del cumplimiento de las disposiciones de los Tratados y del Derecho derivado, que sin ser un poder de control exclusivo, tiene unos perfiles propios que le diferencian del control judicial, del control político y del control financiero.

Disposiciones de los Tratados y del Derecho derivado, especialmente directivas, imponen deberes de información o notificación sobre las medidas legislativas, reglamentarias y administrativas que por los Estados miembros sean adoptadas en cumplimiento de una norma comunitaria.

Los medios jurídicos de que dispone la Comisión para llevar a cabo esa función de vigilancia son diversos:

• Recomendaciones o dictámenes dirigidos a los Estados miembros.

• Adopción de decisiones o directivas.

• Inicio de un procedimiento, por incumplimiento o en constatación de infracciones contra los Estados miembros que incumplan el Derecho comunitario.

Este procedimiento consta de dos fases constitutivas:

1. Fase administrativa o precontenciosa.

   La Comisión puede dirigirse al Estado miembro si tiene conocimiento de que éste ha incumplido sus obligaciones comunitarias, enviándole una carta de emplazamiento (se denomina también «escrito de requerimiento») en la que se describe la infracción imputada, haciéndole las observaciones oportunas y dándole un plazo para que conteste.

   Si el Estado miembro no contesta o sus explicaciones no dan satisfacción a la Comisión, persistiendo la infracción, dicha institución elabora un dictamen motivado en el que conmina al Estado infractor a poner fin a la infracción en un plazo determinado. Transcurrido el plazo y manteniéndose la infracción, la Comisión puede demandar al Estado miembro ante el Tribunal de Justicia comunitario, entrando así en la segunda fase.

2. Fase contenciosa.

   Se inicia con la interposición por la Comisión del recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia comunitario, fundado en los mismos motivos del dictamen de la fase anterior.

   Si el Tribunal de Justicia declara la existencia de incumplimiento, el Estado miembro afectado está obligado a adoptar medidas necesarias para la ejecución de la sentencia.

   Si el Estado no hace efectiva la sentencia, la Comisión puede solicitar al Tribunal de Justicia que imponga una multa a tanto alzado o una multa coercitiva.

C) Competencias en materia de relaciones exteriores.

La Comisión comparte con el Consejo el poder de representación de las Comunidades Europeas ante terceros Estados y ante Organizaciones y Conferencias Internacionales.

Se prevé, concretamente, que la Comisión sea la responsable de todas las relaciones apropiadas con los órganos de la ONU y sus organismos especializados y la Organización Mundial de Comercio, así como con todas las organizaciones internacionales.

También dispone del poder de negociación de los acuerdos internacionales que celebran las Comunidades Europeas, si bien, en el ámbito del TCE, corresponde al Consejo decidir la apertura de negociaciones, al mandato o instrucciones, así como la adopción y la prestación del consentimiento.

3. El procedimiento decisorio

Según el artículo 249 del TCE: «El Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, el Consejo y la Comisión adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones y formularán recomendaciones o emitirán dictámenes».

En este epígrafe analizaremos cómo se adoptan las normas comunitarias por el Consejo con la colaboración del Parlamento Europeo.

El Tratado de Roma había instaurado el procedimiento de consulta, limitando la intervención del Parlamento Europeo a la formulación de un simple dictamen para los textos que requieran unanimidad del Consejo.

El Acta Única ha constituido una etapa importante en el fortalecimiento del poder legislativo del Parlamento Europeo al instituir un procedimiento de cooperación con el Consejo cuando éste tenga que tomar una decisión por mayoría cualificada.

Este procedimiento de cooperación, si bien ampliaba el derecho de enmienda o de rechazo del Parlamento Europeo, no cuestionaba el poder del Consejo de decidir, en último lugar, por mayoría, en caso de que la Comisión comparta el punto de vista de los parlamentarios, y por unanimidad en el caso contrario.

El Tratado de Maastricht refuerza netamente las competencias del Parlamento Europeo: por una parte, el Parlamento ve aumentar sus posibilidades de controlar a la Comisión de las Comunidades Europeas; por otra, su participación en el procedimiento legislativo se intensifica gracias a la ampliación del procedimiento de cooperación a nuevos ámbitos y a la introducción de un nuevo procedimiento, denominado de codecisión, en el que el Parlamento Europeo ostenta un auténtico poder de veto.

El procedimiento de codecisión consta de dos lecturas, un posible mecanismo de conciliación entre el Consejo y el Parlamento Europeo. En una primera fase el Consejo a propuesta de la Comisión y previo dictamen consultivo, preceptivo pero no vinculante, del Parlamento Europeo adopta una posición común. Adoptada dicha posición común por el Consejo se inicia la segunda lectura por el Parlamento Europeo, que puede emitir un dictamen favorable, proponer enmiendas o rechazar la posición común. Si el Parlamento rechaza la posición común del Consejo en segunda lectura el acto no podrá ser adoptado por el Consejo ni siquiera por unanimidad, el rechazo del Parlamento Europeo se equipara así a un veto.

En cuanto a las enmiendas del Parlamento Europeo su aprobación por el Consejo requiere en principio que sean previamente aceptadas por la Comisión. Si no es así, el Consejo sólo puede aprobarlo por unanimidad. Si el Consejo no aprueba todas las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo por unanimidad, el Presidente del Consejo, de acuerdo con el Parlamento Europeo, deberá convocar una reunión del Comité de Conciliación, que compuesto por los miembros del Consejo y un número igual de representantes del Parlamento, procurará lograr un acuerdo sobre el texto.

Son posibles dos casos:

• El Comité de conciliación aprueba un texto conjunto en el plazo de seis semanas y lo somete después a la aprobación de las dos instituciones. Si el Consejo, por mayoría cualificada, y el Parlamento, por mayoría absoluta, se pronuncian favorablemente, el texto conjunto será aprobado.

• En caso contrario, la propuesta será abandonada y será considerada como no adoptada.

Con el Tratado de Amsterdam, el procedimiento de codecisión se ve simplificado, además de quedar suprimida la tercera lectura con el objeto de dar salida en el más breve plazo a los proyectos normativos que deben someterse a dicho procedimiento.

El Acta Única había extendido el procedimiento del dictamen conforme a la ampliación de la Comunidad o a la conclusión de algunos acuerdos de asociación con terceros países, unión de Estados u organización internacional.

Para avanzar en este sentido del fortalecimiento de los poderes del Parlamento, el Tratado de Maastricht amplió este procedimiento.

Con el Tratado de Amsterdam, los procedimientos legislativos quedan reducidos a tan sólo tres: consulta, codecisión y dictamen conforme. El procedimiento de cooperación incorporado por el Acta Única se mantiene para cuatro casos tasados relativos a la Unión Económica y Monetaria, con el objeto de no alterar las condiciones de acceso a la misma. Una vez llegada su tercera fase, el procedimiento dejará de existir.

El procedimiento de dictamen conforme se aplica a la adhesión de nuevos Estados miembros, a los Fondos Estructurales y de Cohesión, a la introducción de un procedimiento electoral uniforme para el Parlamento Europeo, a la conclusión de Acuerdos Internacionales y a las nuevas disposiciones del Tratado en materia de sanciones aplicables en caso de violación grave y persistente de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro.

Finalmente, con la nueva Constitución Europea, operan los siguientes cambios en el procedimiento decisorio:

1. Se generaliza el actual procedimiento de codecisión como procedimiento legislativo ordinario. El procedimiento de codecisión consiste en el acuerdo del Consejo y del Parlamento Europeo para que se puedan adoptar normas de derecho derivado de la Unión Europea.

2. Se introduce la posibilidad de que el legislativo comunitario (Consejo y Parlamento Europeo) confiera a la Comisión el poder de aprobar reglamentos delegados que completen o desarrollen elementos no esenciales de la ley o de la ley marco. El objeto de esta reforma es dotar de una mayor agilidad al procedimiento normativo comunitario.

4. La participación de los estados miembros en las diferentes partes del proceso

En el procedimiento decisorio comunitario, los Estados miembros participan en la adopción de actos de la siguiente manera:

En la elaboración de la propuesta de la Comisión, ésta pide, en determinadas ocasiones, informes a los expertos de las Administraciones nacionales que le permiten conocer la posición nacional que se adoptará en el Consejo.

En el Parlamento, la intervención de los Estados miembros es menor, aunque es cierto que los diputados anteponen, a veces, los intereses nacionales frente a los ideológicos de su grupo político.

En el seno del Consejo, la representación nacional se hace patente en sus diferentes niveles: grupos de trabajo, COREPER y Consejo de Ministros.

En los grupos de trabajo se nombran representantes nacionales encargados de la defensa de su posición nacional en temas de carácter técnico. En el COREPER, son los representantes de los Estados miembros quienes defienden una posición nacional determinada de antemano por la Administración Nacional. El Consejo, en último término, decide la adopción del acto a través de los votos de los Ministros correspondientes, que defienden los intereses nacionales propios.

El Tratado de Amsterdam aumenta considerablemente la participación de los parlamentos nacionales en los asuntos de la Unión Europea, introduciendo procedimientos que exigen una comunicación más abierta y clara entre las instituciones europeas y los parlamentos. Las propuestas legislativas presentadas por la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión no podrán inscribirse en el orden del día de esta última institución antes de que transcurra un plazo obligatorio de consulta de seis semanas para que los parlamentos nacionales tengan la oportunidad de examinarlas y de expresar su punto de vista.

Por primera vez, todas las propuestas de la Comisión Europea y todos los documentos preparatorios (libros verdes, libros blancos, etc.) deberán enviarse a los parlamentos nacionales.

5. El Parlamento Europeo

5.1. Evolución Histórica

Desde su origen, se encontraba prevista la elección del Parlamento por un procedimiento directo, con arreglo a un procedimiento uniforme. El Acta de 20 de septiembre de 1976, relativa a la elección de los representantes del Parlamento Europeo por sufragio universal y directo estableció una representación de los Estados con arreglo a su peso demográfico, pero renunció al establecimiento de un procedimiento uniforme, siendo las propias normas de los Estados miembros las que determinan dicho procedimiento. El TUE parece haber dado al traste con esta vieja aspiración, ya que si bien ha reconocido la existencia de partidos políticos europeos, del derecho de todos los ciudadanos europeos a ser elector y elegible en las elecciones europeas, el procedimiento electoral uniforme, como objetiovo del Tratado, ha quedado matizado por el principio de subsidiariedad.

5.2 Naturaleza

El Parlamento Europeo, institución que ya se recoge con este nombre en el artículo 3 del Acta Única Europea, representa en los tres Tratados el interés de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad. Originariamente y a título transitorio, el Parlamento Europeo estuvo compuesto por los delegados designados por los Parlamentos nacionales de acuerdo con el procedimiento fijado en cada uno de los Estados miembros. Las primeras elecciones por sufragio universal y directo no se celebraron hasta junio de 1979, en virtud del Acta relativa a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo, adoptada por el Consejo el 20 de septiembre de 1976. Desde entonces, el procedimiento electoral se rige por las disposiciones internas de cada uno de los Estados miembros (1), régimen previsto a título transitorio por el Acta Electoral de 1976 como paso previo a la adopción de un régimen electoral europeo.

5.3. Composición

Hasta la sesión constitutiva del Parlamento Europeo elegido por sufragio universal, el 17 de julio de 1979, esta institución estaba integrada por 198 diputados, cuyo número se elevó a 410, en virtud del Acta de Adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. En 1981 se crearon 24 nuevos escaños para Grecia, a los que se incorporaron otros 24 para Portugal y 60 para España en 1986.

Sin embargo, a raíz de la unificación de la República Federal Alemana y la República Democrática Alemana, el Consejo Europeo de Edimburgo celebrado en 1992 acordó una nueva distribución de escaños a partir de 1994, con lo que el número de parlamentarios ascendió a 567. Con la adhesión en 1995 de Austria, Finlandia y Suecia el número de diputados asciende a 626.

Según el Tratado de Amsterdam se establece un número máximo de Eurodiputados fijado en 700, sea cual sea el número de países integrantes de la Unión Europea. El Tratado de Niza ha elevado este número a 732. Este Tratado ha fijado también el número de parlamentarios que se elegirán en los Estados miembros actuales y futuros. Para los futuros Estados miembros, estas cifras todavía están sujetas a las negociaciones de adhesión, pero los actuales Estados miembros han acordado la que constituirá su posición común con ocasión de dichas negociaciones. Con carácter transitorio, para la legislatura 2004-2009, tras distribuir los escaños atribuidos a los actuales Estados miembros y a los países con los que se haya firmado un tratado de adhesión antes del 1 de enero de 2004, el número de parlamentarios e incrementará mediante prorrateo, si procede, para cada Estado miembro hasta llegar al máximo de 732 miembros. Los Estados que se adhieran a la Unión durante dicha legislatura también podrá elegir sus parlamentarios. En este caso se podrá superar temporalmente el máximo de 732 (ver el cuadro siguiente).

El mandato de los parlamentarios europeos tiene, conforme al artículo 3 del Acta Electoral, una duración de cinco años. De acuerdo con el artículo 5 del mismo texto, su condición como tales no es incompatible con la de miembro del Parlamento nacional, mientras que sí lo es con la calidad de miembro del gobierno de un Estado miembro y con el ejercicio de otras funciones a nivel comunitario, además de las incompatibilidades propias que resulten aplicables en el ámbito nacional, lo que deja en manos de los Estados miembros la posibilidad de aceptar o no el doble mandato parlamentario.

En España, el régimen de incompatibilidades se regula en la Ley Orgánica de Régimen Electoral de 1985, en su artículo 211:

Son incompatibles a un cargo de parlamentario europeo:

• Quienes lo sean de acuerdo con lo establecido en las normas electorales de las Comunidades Europeas.

• Los comprendidos en el apartado 2 del artículo 155 de la presente Ley.

• Quienes sean miembros de las Cortes Generales.

• Quienes sean miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Los Eurodiputados gozan de privilegios establecidos por el Protocolo sobre Privilegios e Inmunidades de 8 de abril de 1965, estos privilegios se extienden a la libertad de desplazamiento, la inviolabilidad de los votos u opiniones emitidas y la protección ante las acciones judiciales. El artículo 10 del Protocolo limita expresamente los privilegios e inmunidades a la duración de las sesiones del Parlamento Europeo; se ha cuestionado si puede extenderse a la totalidad del mandato, una Sentencia del TJCE establece que se halla un diputado en sesión, incluso cuando no se está reunido, hasta la clausura de las sesiones anuales o extraordinarias.

La suspensión de la inmunidad viene regulada en el artículo 6 del Reglamento del Parlamento Europeo, todo suplicatorio dirigido al Presidente por la autoridad competente de un Estado miembro con objeto de suspender la inmunidad de un diputado se comunicará al Pleno y se remitirá a la comisión competente.

La comisión competente examinará los suplicatorios sin demora y por el orden en que hayan sido remitidos. El informe de la comisión contendrá una propuesta de decisión, que se limitará a recomendar la concesión o denegación del suplicatorio de suspensión de la inmunidad. El informe de la Comisión se incluirá de oficio como primer punto del orden del día de la sesión siguiente a su presentación. Después de una deliberación se votará en el Pleno del Parlamento. El Presidente comunicará inmediatamente la decisión del Parlamento a la autoridad competente del Estado miembro interesado, solicitando, en caso de suspensión de la inmunidad parlamentaria, que se le informe sobre las resoluciones judiciales que se adopten como consecuencia de la suspensión.

Cuando un diputado sea detenido o procesado por flagrante delito, cualquier otro diputado podrá pedir la suspensión de las actuaciones incoadas o de la detención.

Por último, los miembros del Parlamento Europeo se agrupan por afinidades políticas y no por delegaciones nacionales. Actualmente existen nueve grupos políticos en el Parlamento Europeo.

Todo grupo político deberá estar integrado por diputados pertenecientes a más de un Estado miembro. El número mínimo de diputados necesario para constituir un grupo político será de 23 si pertenecen a dos Estados miembros, de 18 si pertenecen a tres Estados miembros y de 14 si pertenecen a cuatro o más Estados miembros.

Un Diputado sólo podrá pertenecer a un grupo político.

La constitución de un grupo político deberá declararse al Presidente. En dicha declaración deberá indicarse la denominación del grupo, los miembros que lo integren y la composición de su mesa.

La declaración de constitución se publicará en el DOCE para general conocimiento y para evitar que un diputado pueda estar en varios grupos.

El funcionamiento interno del grupo debe ser democrático, y tiene las siguientes prerrogativas:

• Se financian a cargo de los presupuestos del Parlamento.

• Tienen una Secretaría Particular.

• Cada grupo político dispone de un administrador.

El Tratado de Niza supuso un avance al reconocer la posibilidad de establecer un estatuto de los partidos políticos a nivel europeo, en el que se recogerán sus normas de financiación

5.4. Funcionamiento

De acuerdo con el artículo 196 del TCE, el Parlamento Europeo celebrará cada año un período de sesiones. Se reunirá sin necesidad de previa convocatoria el segundo martes de marzo, pudiendo también reunirse en período extraordinario de sesiones a petición de la mayoría de sus miembros, del Consejo o de la Comisión.

El Parlamento fija su sede en Estrasburgo para sus períodos parciales de sesiones ordinarias, y Bruselas para las reuniones de las comisiones, de los grupos políticos y de los plenos extraordinarios; la Secretaría se reparte entre Bruselas y Luxemburgo.

El Parlamento Europeo adopta libremente su Reglamento interno, por mayoría de los miembros que lo componen, que regula, además del ejercicio de sus competencias, la organización y funcionamiento de esta institución.

De acuerdo con el artículo 19, el presidente, elegido por un período de dos años y medio por el Parlamento Europeo, teniendo en cuenta las peculiaridades de su carácter multinacional, dirige todas las actividades del Parlamento y de sus órganos.

La elección del Presidente viene regulado en el artículo 14 del Reglamento, las candidaturas se presentarán al Presidente de edad, quien las anunciará al Parlamento. Si después de tres votaciones ningún candidato hubiere obtenido la mayoría absoluta de los votos emitidos, sólo se mantendrán en la cuarta votación las candidaturas de los dos diputados que hubieren obtenido en la tercera el mayor número de votos; en caso de empate será proclamado electo el candidato de más edad.

A la elección de cada presidente sigue la de los vicepresidentes, que se eligen en primera o segunda vuelta hasta el máximo de los catorce cargos a cubrir y para el mismo período de tiempo.

La mesa del Parlamento Europeo se compone actualmente del Presidente, los catorce vicepresidentes y cinco cuestores con voz pero sin voto. La mesa será elegida por mayoría absoluta de los votos emitidos. El Reglamento contempla igualmente la mesa ampliada (1), que se compone de los miembros de la mesa y de los presidentes de los grupos políticos.

Las comisiones cuya existencia está prevista en el Reglamento interno, pueden ser permanentes, temporales o de investigación.

El Parlamento constituirá comisiones permanentes, en este momento son 20 comisiones, los miembros de las comisiones serán elegidos en el primer período parcial de sesiones del nuevo Parlamento y, nuevamente, transcurridos dos años y medio. Pueden tener un número variable de diputados de 25 a 56 y el mismo número de suplentes. Una Comisión se dirige por un Presidente con la colaboración de tres vicepresidentes.

Las candidaturas para formar comisiones se dirigirán a la Mesa del Parlamento, la cual someterá al Pleno de la Cámara las correspondientes propuestas, en las que se habrán tenido en cuenta para su elaboración tanto el criterio de la representación de los Estados miembros como el de la presencia de las distintas tendencias políticas.

Los suplentes permanentes podrán asistir a las reuniones de la comisión, hacer uso de la palabra y, en caso de ausencia del miembro titular, participar en las votaciones. Además, en caso de ausencia del miembro titular y en el supuesto de que no se hubieren nombrado suplentes permanentes o en ausencia de estos últimos, el miembro titular de la comisión podrá hacer que le sustituya en las reuniones otro diputado del mismo grupo político, quien tendrá voto. Deberá notificarse previamente el nombre del suplente al presidente de la comisión.

El Parlamento podrá constituir comisiones temporales en cualquier momento, determinando sus atribuciones, composición y mandato en el momento en que adopte la decisión de constituirlas. El mandato no excederá de doce meses, salvo que el Parlamento lo prorrogue al finalizar dicho período.

El Parlamento, previa solicitud de una cuarta parte de sus miembros, podrá constituir una comisión temporal de investigación para examinar las alegaciones de mala administración en la aplicación del Derecho Comunitario. Concluirá sus trabajos con la presentación de un informe en un período máximo de doce meses. El Parlamento podrá decidir, en dos ocasiones, prorrogar este plazo por un período de tres meses.

El Parlamento puede constituir en su seno, a petición de una cuarta parte de sus miembros, una comisión de encuesta. Y en el seno de una comisión pueden crearse una o varias subcomisiones.

El derecho de voto de los diputados es personal y está prohibido el voto por delegación. Actualmente se considera que hay quórum cuando se encuentra reunida la tercera parte de los miembros efectivos del Parlamento Europeo, si bien puede deliberar, aprobar el orden del día y el acta de sesiones sea cual fuere el número de diputados presentes. Toda votación será válida, sea cual fuere el número de votantes, a no ser que con ocasión de la misma el Presidente comprobare, previa solicitud de 29 diputados como mínimo, que no existe quórum. Si estuvieren presentes menos de 29 Diputados, el Presidente podrá constatar que no hay quórum.

El Parlamento Europeo decide por mayoría absoluta de los votos emitidos, salvo disposición en contrario del Tratado cuando se exijan otras mayorías.

El Parlamento votará por regla general a mano alzada. Cuando el Presidente decidiere que el resultado es dudoso, se votará por procedimiento electrónico y, en caso de avería del sistema de votación, por posición de sentado o levantado.

5.5. Competencias

A) Competencias presupuestarias.

Desde la introducción, en 1970, del sistemas de recursos propios de la Comunidad y la adopción de los Tratados presupuestarios de 22 de abril de 1970 y 10 de julio de 1975, el Parlamento Europeo se ha convertido en la institución que detenta, conjuntamente el Consejo, las competencias presupuestarias en la Comunidad.

El Parlamento tiene la facultad de rechazar globalmente el presupuesto por motivos importantes, por mayoría de los miembros que lo componen y de las dos terceras partes de los votos emitidos.

Adicionalmente, puede proponer enmiendas que en le caso de los gastos obligatorios pueden ser rechazadas por le Consejo y en el de los gastos no obligatorios deben, en todo caso, ser aceptadas por el Consejo.

En todo caso, es el Parlamento el que rubrica con su firma la aprobación definitiva del presupuesto general.

Además, la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento (COCOBU) supervisa cómo se gasta el presupuesto y anualmente el Parlamento decide si aprueba o no la gestión por la Comisión del presupuesto del ejercicio previo. Este proceso de aprobación es técnicamente conocido como "descargo".

B) Competencias legislativas.

El Acta Única Europea, aun sin resolver el déficit democrático tantas veces denunciado en la Comunidad, amplió considerablemente las competencias legislativas del Parlamento Europeo, en particular a través de la articulación del procedimiento de cooperación. La participación de esta institución en el ámbito legislativo se ha visto nuevamente reforzada, en el marco del TUE, con la ampliación del ámbito de aplicación de los procedimientos de cooperación y del dictamen conforme a nuevas materias, así como con la instauración del procedimiento de codecisión con el Consejo.

El TUE, por su parte, amplía sensiblemente las competencias legislativas del Parlamento Europeo, en lo que atañe a la iniciativa legislativa, que sigue correspondiendo mayoritariamente a la Comisión. Con la entrada en vigor del Tratado, el Parlamento puede solicitar a la Comisión, en virtud del artículo 192 del TCE, que le presente y le someta las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que a juicio de aquél requiera la elaboración de un acto comunitario para la aplicación del presente Tratado.

Actualmente, como se ha visto, el procedimiento más común para aprobar la legislación de la UE es la "codecisión", que se aplica en una amplia gama de. Esto sitúa a Parlamento y Consejo en pie de igualdad y las leyes aprobadas utilizando este procedimiento son actos conjuntos de ambos.

C) Competencias de control.

El Parlamento Europeo ejerce las siguientes competencias de control político:

1. Presentación de la moción de censura contra la Comisión.

   El artículo 201 del TCE contempla la posibilidad de la presentación por el Parlamento Europeo de una moción de censura sobre la gestión de la Comisión. El artículo 34 del Reglamento Interno del Parlamento:

   La décima parte de los miembros que integran el Parlamento podrá presentar ante el Presidente una moción de censura contra la Comisión. La moción deberá ser motivada y se transmitirá a la Comisión. El Presidente anunciará a los diputados la presentación de una moción de censura en cuanto la hubiere recibido. El debate sobre la moción no tendrá lugar hasta transcurridas 24 horas como mínimo desde la comunicación a los diputados de su presentación. La votación sobre la moción será nominal y no tendrá lugar hasta transcurridas 48 horas como mínimo desde el comienzo del debate. El debate y la votación se celebrarán, a más tardar, durante el período parcial de sesiones siguientes a la presentación de la moción. La moción de censura deberá ser aprobada por mayoría de dos terceras partes de los votos emitidos y por mayoría de los miembros que integran el Parlamento. El resultado de la votación se comunicará al Presidente del Consejo y de la Comisión.

2. Preguntas y debates.

   Por otro lado, el artículo 197 del TCE dispone que la Comisión contestará oralmente o por escrito a todas las preguntas que le sean formuladas por el Parlamento Europeo o por sus miembros. El Consejo será oído por el Parlamento Europeo en las condiciones que aquél establezca en su Reglamento interno. Las preguntas escritas son publicadas en el DOCE. Las preguntas orales pueden dar lugar o no debate y finalizar en una resolución. Por otro lado, el Parlamento también ejerce el control político a través de los informes generales sobre la actividad de las Comunidades Europeas que le presenta anualmente la Comisión y que es discutido en sesión pública conforme al artículo 200 del TCE.

   Presentación de recursos ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

   Por último, el Parlamento Europeo, en virtud del artículo 232 del TCE, puede interponer ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas un recurso por omisión cuando entienda que el Consejo o la Comisión, en violación del Tratado, se abstienen de pronunciarse después de haber sido requeridos para que actúen. Asimismo, con la modificación operada por el TUE el artículo 230 del TCE autoriza definitivamente al Parlamento Europeo a presentar un recurso de anulación contra las otras instituciones ante dicho Tribunal con objeto de salvaguardar sus prerrogativas.

El Tratado de Niza ha ampliado definitivamente estas competencias, autorizando al Parlamento a interponer dichos recursos en todo caso, sin necesidad de que sus competencias se vean afectadas

6. El Tribunal de Justicia (arts. 220 al 245 TCE)

6.1. Naturaleza

Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas instituyen un complejo entramado de relaciones económicas, jurídicas y políticas entre diversos Estados. Los autores de dichos Tratados fueron conscientes de que dicha organización no podría funcionar sin la existencia de un órgano judicial dotado de todas las características propias de un auténtico poder judicial, es decir, un poder independiente e imparcial. Y a esta idea responde la regulación del Tribunal de Justicia de las Comunidades.

Los Tratados le asignan la misión de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los mismos, y le dotan de los medios necesarios para hacerlo: su jurisdicción es obligatoria y, en el ámbito de sus competencias, exclusiva.

Sus decisiones se imponen tanto a las instituciones como a los Estados miembros y también a los particulares. El Tribunal de Justicia actúa, pues, como máximo garante del cumplimiento de la legalidad comunitaria. Ante él se dirimen los conflictos de competencias que puedan surgir entre la Comunidad y sus Estados miembros, así como entre las diversas instituciones de la Comunidad, garantizando el equilibrio de poderes consagrado por los Tratados. El Tribunal también protege los intereses y derechos de los particulares frente a las posibles ilegalidades de las autoridades comunitarias.

Además, el Tribunal de Justicia, en tanto que institución comunitaria, está llamado a asegurar la realización de las funciones asignadas a las Comunidades. En esta perspectiva, el Tribunal ha desempeñado una función determinante en el desarrollo de una integración jurídica y en la defensa del cumplimiento de los objetivos marcados por los Tratados.

6.2. Composición

En lo que a su composición se refiere, el Tribunal está compuesto por veinticinco jueces (uno por Estado) asistidos por ocho abogados generales nombrados, todos ellos, de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros. Aunque ninguna disposición de los Tratados establece que los jueces tengan la nacionalidad de los Estados miembros, en la práctica el Tribunal corresponde al menos a un nacional de cada uno de los Estados miembros, lo que puede considerarse como deseable, igual que lo es que se dé un equilibrio global por nacionalidades que concierne simultáneamente al efectivo de los jueces y abogados generales. Estos últimos se hallan encargados de presentar públicamente conclusiones motivadas sobre los asuntos promovidos ante el Tribunal, a fin de asistirle en el cumplimiento de su misión.

El estatuto de jueces y abogados generales les permite cumplir su misión con continuidad y plena independencia. Son elegidos entre personalidades que ofrecen todas las garantías de independencia y que reúnen las condiciones requeridas en sus países para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales. Son elegidos por seis años, renovándose por mitad de cada tres años. Durante dicho período son protegidos por un régimen de inmunidades e incompatibilidades.

Aquí también, como ocurre en la Comisión, el Consejo, por unanimidad y a propuesta en este caso del propio Tribunal, puede aumentar el número de jueces.

La independencia de los jueces es un atributo primordial. Durante su mandato, esta independencia viene garantizada por el hecho de que los jueces no pueden ser cesados más que por el propio Tribunal, y también por una serie tanto de deberes como de derechos y privilegios. Como deberes pueden señalarse, entre otros, el de no ejercer ninguna otra actividad política o profesional, el de no participar en la resolución de los litigios en los que hayan podido intervenir anteriormente, y la de mantener el secreto de las deliberaciones. En cuanto a sus derechos, gozan de inmunidad de jurisdicción y de ciertos privilegios.

Son los propios jueces quienes escogen al presidente del Tribunal. Lo hacen, en votación secreta, por un mandato de tres años, renovable. Las funciones del presidente son, esquemáticamente, presidir y dirigir las audiencias, las deliberaciones y los trabajos del Tribunal.

El Tribunal de Justicia está asistido por nueve abogados generales. Esta figura, que probablemente un jurista español juzgará original, reviste gran importancia en el funcionamiento práctico de la justicia comunitaria. Su función es de asistencia al Tribunal, con lo cual no puede equipararse ni a los abogados de una de las partes, ni tampoco al Ministerio Fiscal. La asistencia que presta al Tribunal consiste en presentar, públicamente, con toda imparcialidad e independencia, unas conclusiones motivadas sobre los asuntos que se presentan al Tribunal.

El Secretario del Tribunal es nombrado por el Tribunal por un período de seis años renovables. Sus funciones son de carácter procesal en tanto encargado del registro, y también administrativas. En este sentido, el secretario tiene a su cargo los distintos servicios burocráticos de los que dispone el Tribunal. Al secretario se le aplica el mismo régimen de privilegios e inmunidades que a los jueces y abogados generales.

Finalmente, hay que señalar también que los jueces y abogados generales cuentan con la asistencia de un pequeño gabinete personal, compuesto por letrados de su confianza.

6.3. Funcionamiento

Los Tratados prevén, como regla general, que el Tribunal se reúna en sesión plenaria². Pero también se contempla la posibilidad que en su seno se constituyan Salas compuestas por tres, cinco y siete jueces, para, o bien proceder a determinadas medidas de instrucción, o bien encargarse de conocer determinadas categorías de asuntos. Para la regulación de las condiciones de atribución de los asuntos a las Salas, los Tratados remiten al Reglamento de procedimiento del Tribunal.

Además, para ayudar al Tribunal a hacer frente a los miles de casos sobre los que debe entender y ofrecer a los ciudadanos una mejor protección legal, en 1989 se creó un "Tribunal de Primera Instancia" que depende del Tribunal de Justicia y al que corresponde pronunciarse en ciertos tipos de casos, particularmente demandas presentadas por particulares y casos de competencia desleal entre empresas.

Cuando un asunto se presenta ante el Tribunal, es el Presidente quien lo atribuye a una de las Salas, o al Pleno en su caso. Las deliberaciones son secretas, y requieren un quórum de nueve Jueces para el Pleno y tres para las Salas. El número de jueces debe ser impar puesto que el Presidente no tiene voto de calidad. El Tribunal, a falta de consenso, adopta sus decisiones por mayoría, pero en ambos casos la sentencia es asumida colectivamente, y no hay ninguna indicación que permita saber si es un resultado unánime o no. No está previsto el mecanismo de los votos particulares o disidentes que se conoce en otras jurisdicciones, tanto internacionales como internas.

6.4. Procedimiento

El procedimiento ante el Tribunal es contradictorio y público (excepto en materia consultiva) pero también mixto e inquisitivo.

Es mixto porque se compone de dos fases: escrita y oral. La fase escrita es introducida mediante la demanda de la parte demandante dirigida a la secretaría del Tribunal por escrito certificado. La demanda debe contener ciertos requisitos (nombre de las partes, objeto del litigio, exposición de los motivos invocados...) y presentarse en los plazos fijados para cada tipo de recurso. La demanda se inscribe entonces en el registro del Tribunal y el Presidente elige un Juez ponente. Se pone después en conocimiento de la parte demandada que debe presentar escrito de contestación en el plazo de un mes. A continuación cada una de las partes puede presentar un escrito suplementario y se cierra la fase escrita, estableciéndose por el Presidente la fecha de la apertura de la fase oral que incluye la lectura del informe para la vista del Juez ponente, los alegatos de las partes y, finalmente, las conclusiones del abogado general. El Tribunal inicia finalmente su deliberación sobre el asunto que desemboca en la redacción de la sentencia pronunciada en audiencia pública.

Entre las dos partes, escrita y oral, puede intercalarse una fase de instrucción en la que el Tribunal puede decidir por sí mismo unas medidas de instrucción.

Las partes deben estar obligatoriamente representadas ante el Tribunal. Las instituciones de la Comunidad y los Estados miembros están representados por agentes, mientras que las personas privadas, físicas o jurídicas, deben estar representadas por un abogado inscrito en el colegio de uno de los Estados miembros. Por otro lado, las partes deben estar domiciliadas en Luxemburgo.

Como el resto de las instituciones comunitarias el Tribunal es multilingüe y por ello se considera que debe conocer todos los documentos que se le someten en cualquiera de las lenguas oficiales (en la actualidad son 12 lenguas). De igual forma, los testigos, expertos, jueces, abogados generales, pueden utilizar libremente en la vista una de las lenguas oficiales. Sin embargo, en la práctica, se considera que en cada uno de los asuntos, una sola de las lenguas oficiales es considerada como lengua oficial del procedimiento. Se trata de la lengua del demandado aunque, cuando el demandado es una institución comunitaria, el demandante elige libremente la lengua del procedimiento.

El procedimiento ante el Tribunal es, en principio, gratuito, excepto trabajos excepcionales, como ciertas traducciones. En cuanto a las costas, el Tribunal decide cada vez que su resolución, auto o sentencia pone fin al proceso. Conviene resaltar que la parte perdedora se hace cargo de los gastos de abogado de la parte contraria.

Excepto en materia consultiva, el Tribunal decide por medio de sentencia, que pone fin al procedimiento, o de auto. Las sentencias incluyen tres partes: La primera que expone los hechos, el desarrollo del procedimiento, así como los motivos y alegaciones de las partes, se desarrolla en el informe para la vista del Juez ponente; la segunda contiene el razonamiento jurídico del Tribunal, y en ella el Tribunal afirma su posición; y la tercera es la parte dispositiva que formula la decisión del Tribunal.

6.5. Competencias

El Tribunal sólo posee competencias de atribución, interviniendo únicamente en aquellos casos específicamente previstos en el Tratado, casos en los que se ha considerado que la competencia debía corresponder al Tribunal de Luxemburgo para preservar la autonomía de la Comunidad. Este sistema de atribución de competencias se traduce en la imposibilidad del Tribunal para extender sus competencias más allá de los supuestos tasados pudiendo, sin embargo, matizar éstos mediante una interpretación teleológica amplia. Opera, por tanto, un reparto de competencias entre las jurisdicciones nacionales y el Tribunal, en función de las materias.

Este reparto de competencias viene matizado, sin embargo, por la tarea que los Tratados atribuyen al Tribunal como máximo garante de una interpretación uniforme del Derecho Comunitario. El riesgo de que la intervención de la jurisdicción de varios países pusiera en peligro la necesaria unidad en la interpretación y aplicación del Derecho Comunitario exigía establecer algún sistema de unificación. Los Tratados han optado por un mecanismo de colaboración, el reenvío prejudicial, que permite al Tribunal pronunciarse sobre cuestiones de interpretación y de validez del Derecho Comunitario relativas a los litigios presentados ante las jurisdicciones internas. Se da, pues, una división de funciones, según la cual al Tribunal le corresponde actuar como máximo garante de la uniformidad en la aplicación e interpretación del Derecho Comunitario.

Es preciso también señalar aquí la creación en 1988 de un Tribunal de Primera Instancia en el seno de la jurisdicción comunitaria, significó que ciertas competencias hasta entonces detentadas por el Tribunal fueron trasladadas hasta este nuevo órgano judicial.

No obstante, ello no supone que dichas materias hayan sido sustraídas completamente al Tribunal, puesto que es competente para pronunciarse en casación sobre los recursos que puedan formularse contra las decisiones del Tribunal de Primera Instancia.

Las competencias del Tribunal pueden clasificarse en función de los recursos que ante él se presentan y en función de los poderes del Tribunal. En función de los recursos sus competencias pueden agruparse bajo las categorías de competencia contenciosa (agrupan todas las vías de derecho en las cuales los propios pleiteantes de un litigio recurren directamente al Tribunal y éste resuelve totalmente), competencia consultiva (no corresponden a simples sometimientos para dictamen, sino que conducen a auténticas decisiones de carácter obligatorio) y prejudicial (corresponden a los casos en los que los órganos jurisdiccionales, al tener que aplicar el Derecho Comunitario, se dirigen al Tribunal para su interpretación) (1).

6.6. Rercursos³

6.6.1. Control de la legalidad: recurso de anulación y excepción de ilegalidad

A) Recurso de anulación

Hallamos el recurso de anulación en el artículo 230 (ex art. 173) del TCE. Como rasgos característicos diremos que parte de un principio muy estricto de legitimación activa, difícilmente accesible a particulares que no sean los destinatarios formales y específicos de la norma o acto impugnado; que reposa en un breve plazo de interposición de dos meses; y que carece de efectos suspensivos, aunque nada obsta a que, por procedimiento aparte, se solicite al Tribunal la adopción de la medida de suspensión de la ejecución.

1º. Actos recurribles. El antiguo artículo 173 del TCEE venía redactado, en su primera frase, como sigue: “El Tribunal de Justicia controlará la legalidad de los actos del Consejo y de la Comisión que no sean recomendaciones y dictámenes.”

Puede afirmarse que son impugnables los actos decisorios de las instituciones comunitarias que producen efectos jurídicos frente a terceros. El Tribunal de Justicia ha partido de una definición formal de “acto obligatorio”, y precisado que lo más importante será su contenido y alcance en el caso concreto. Así, da igual si se trata de un acto obligatorio de los enumerados en el antiguo artículo 189 TCEE (reglamentos, directivas y decisiones), que, por principio, van a ser susceptibles de recurso, o si se trata de actos atípicos, tales como una decisión general CEE (p.ej., conteniendo un programa), o una comunicación: “El recurso de anulación debe estar abierto a todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, sea cual sea su naturaleza y su forma, que persigan la producción de efectos jurídicos”, fórmula de su sentencia Comisión c. Consejo, de 31 de marzo de 1971.

En cambio, queda formalmente excluido por el propio texto que tales actos sean recomendaciones o dictámenes, que no producen efectos frente a terceros. Tampoco son impugnables, por su propia naturaleza, los actos preparatorios de normas o medidas comunitarias, o los actos cuyos efectos jurídicos son puramente internos, que podríamos denominar de “autorreglamentación” (reglamentos internos) o de funcionamiento (circulares, etc.), si no producen alteración de los mecanismos externos de decisión y se circunscriben a su ámbito predeterminado.

¿Qué instituciones pueden dictar actos o normas de tal naturaleza? En principio, el Tratado hablaba de “legalidad de los actos de Consejo y de la Comisión”. Pero el Tribunal amplió a las tres instituciones la impugnabilidad de los actos bajo el artículo 173, en la medida en que el Parlamento Europeo fue paulatinamente aumentando sus poderes en materias y procedimientos concretos, ya recogió el nuevo texto del artículo 173 codificado por el TUE, hoy artículo 230 TCE.

Así, la legitimación pasiva del Parlamento en un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia fue admitida definitivamente por el Tribunal en la sentencia de 23 de abril de 1986, Partido Ecologista “Les Verts” c. Parlamento Europeo, relativo a una decisión presupuestaria de la Mesa, en que se pronunció con rotundidad en dos extremos: “...la Comunidad es una comunidad de derecho, en la cual ni sus Estados miembros ni sus instituciones escapan al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional básica que es el Tratado”; “...si el Parlamento no figura expresamente entre las instituciones cuyos actos puedan ser impugnados, es porque el Tratado CEE, en su versión original, no le confería más que poderes consultivos y de control político, y no el de adoptar actos jurídicos con efectos respecto a terceros”.

La paulatina ampliación de las competencias del Parlamento en determinados procesos decisorios (así en el que requiere dictamen conforme, o en el procedimiento de cooperación ha llevado a reforzar) puede forzar a un reconocimiento de la impugnabilidad de actos dictados conjuntamente por el Consejo y Parlamento, en la medida en que la causa de la impugnación resida en los elementos decididos en común del acto, medida o norma dictada.

Por ello, el texto actual del artículo 230 del Tratado CE nos dice que “el Tribunal de Justicia controlará la legalidad de los actos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, del Consejo, de la Comisión y el BCE que no sean recomendaciones y dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurídicos a terceros”.

2º. Causas de anulación. El artículo 230 (ex art. 173) del TCE nos habla de “incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder”.

1. Incompetencia. Teóricamente abierta a una gran impungabilidad, por la propia característica de competencia limitada de la Comunidad, la experiencia la ha visto subsumir normalmente en otras causas de anulación y, en particular, en la causa de violación del Tratado. Parece, sin embargo, particularmente importante en los asuntos en que se cuestiona la aplicabilidad propiamente dicha del ordenamiento comunitario y su alcance extraterritorial ante comportamientos de empresas situadas fuera de la Comunidad: así, en los asuntos denominados “Pasta de Papel”, sentencia del TJCE de 27 de septiembre de 1988.

2. Vicios sustanciales de forma. Se trata aquí de la ausencia, en la elaboración o en la forma del acto impugnado, de procedimientos requeridos (consultas preceptivas, dictámenes, etc.) o de, elemento esencial, motivación suficiente. Esta falta de requisitos sustanciales justifica la impugnabilidad del acto: sentencias Köster, de 17 de diciembre de 1970, y Roquette Frères, de 29 de octubre de 1980. Cuando las decisiones afectan de manera particular a individuos o empresas, imponiéndoles multas y sanciones, el respeto de los derechos de defensa (motivación, audiencia; también en el procedimiento precontencioso, de carácter administrativo) debe ser severo.

3. Violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución. Consiste en una causa de impugnación conocida en los derechos administrativos de los Estados miembros de origen continental, equivalente a la violación de ley. En el derecho comunitario, cualquier violación de una norma jurídica, sea de derecho originario o derivado, sea un principio general del derecho consagrado por el Tribunal, es susceptible de originar un recurso de anulación de la norma o disposición no conforme que ha sido desconocida por el autor. Todo el denominado bloque de legalidad comunitaria actúa de parámetro de la disposición o medida discutida, que se halla sometida a impugnabilidad por esta causa.

   Así, siguiendo la jerarquía normativa establecida, todo el bloque de derecho derivado deberá ser conforme a las disposiciones de los Tratados; los reglamentos, directivas y decisiones deberán construirse sobre una base jurídica suficiente según los procedimientos establecidos. Los reglamentos de ejecución deberán ser acordes a los reglamentos de base, en su caso; y los principios generales del ordenamiento deberán ser respetados no sólo en las normas y disposiciones de derecho derivado, sino en los instrumentos internacionales en que la Comunidad sea parte, los acuerdos externos, también sometidos al control de legalidad, ya que el artículo 230 se refiere a “cualquier norma jurídica relativa a su ejecución”.

   Hay que constatar que ésta es una causa de anulación que cubre un gran ámbito material: si bien cubre propiamente la violación de una norma del bloque de legalidad, también la incompetencia, al igual que la violación de formas sustanciales, que tiene su propia causa de anulación, son muchas veces reconducidas hacia la violación de ley con la ampliación de hecho de esta vía, erigida en vía principal entre las recogidas en el antiguo artículo 173.

4. Desviación de poder. De inspiración netamente francesa, el Tribunal la admite raramente en los contenciosos de anulación, al margen de los asuntos disciplinarios. En realidad ataca la ilegalidad de los actos en que las instituciones autoras de los mismos han perseguido una finalidad distinta de aquella para la cual le fueron confiados sus poderes y competencias.

   Problema distinto del de la desviación de poder es el del control del poder discrecional de las instituciones y autoridades comunitarias por el Tribunal. El Tribunal es competente, en particular en aplicación del principio de proporcionalidad, para controlar aquellas decisiones obligatorias que suponen un amplio poder discrecional de las otras instituciones comunitarias: así, el antiguo artículo 85.3 (poderes de exención de la Comisión en materia de competencias); medidas de gestión de la política agrícola común, fijación de los montantes compensatorios monetarios...

   El Tribunal examina en estos casos si “la competencia ejercida no se ha visto tachada por error manifiesto, o de desviación de poder o si la autoridad en cuestión no ha superado manifiestamente los límites de su poder de apreciación”, como constató por tomar un ejemplo, en su sentencia Balkan, de 22 de enero de 1976.

3º. Legitimación activa. El derecho comunitario distingue dos grupos de actores en el recurso de anulación: los actores típicos, es decir, las instituciones comunitarias y los Estados miembros; y los actores atípicos en este recurso: los particulares, personas físicas o jurídicas.

1. Los recursos de los actores históricos típicos, por un lado Comisión y Consejo, y por otro los Estados miembros, no se ven limitados por traba alguna ni en cuanto al acto impugnable, ni en cuanto a la naturaleza o causa de la violación. Por supuesto, se ven sometidos al breve plazo previsto, de dos meses a partir de la publicación del acto en el DOCE, o a partir de la notificación a su destinatario, o desde que éste tiene conocimiento del mismo. Pero puede impugnar tanto actos de alcance general como particular, y en base a las cuatro causas de impugnabilidad de este tipo de procedimiento. No deben, en concreto, probar un interés o afectación específica por el acto presuntamente ilegal.

   Cabe decir que -al lado de la Comisión, por sus competencias generales-, estos actores son a su vez vigilantes de la legalidad comunitaria ante la instancia del Tribunal, y que cooperan activa e incluso estratégicamente a la conformidad legal del desarrollo del derecho comunitario.

   ¿Qué decir, al lado de Consejo y Comisión que sí ven reconocida históricamente su legitimación por el Tratado, del Parlamento Europeo? En realidad, una de las batallas institucionales en reivindicación de sus propias competencias ha sido la llevada a cabo por el Parlamento ante el Tribunal. Si bien históricamente éste no había asimilado esta última institución, en cuanto a su legitimación activa en el recurso de anulación, de manera total a las demás (es decir, al Consejo y a la Comisión), sí había declarado admisible los recursos contra el Consejo y la Comisión, en la medida en que se limitaran a aducir la violación de normas que limiten a sus propias prerrogativas y competencias reconocidas por el ordenamiento comunitario. Se trataba, pues, de una legitimación activa limitada, a la defensa de su propio espacio y competencias. Ahora bien, la mejora operada por el TUE hizo claramente justicia a esta reivindicación institucional, admitiendo que el Tribunal “será competente en las mismas condiciones para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por el Parlamento Europeo, por el Tribunal de Cuentas y por el Banco Central Europeo con el fin de salvaguardar las prerrogativas de éstos”, tal como reza el artículo 230 actual.

   Cabe decir, en general, que el escenario de los recursos de anulación ha servido ampliamente a las instituciones de campo de reivindicación, de sus propias prerrogativas: fuere la Comisión contra el Consejo en disconformidad con la base jurídica definitiva elegida por éste para un acto comunitario; o el Consejo contra el Parlamento, desacorde con la aprobación del presupuesto por el presidente de la Cámara; o el Consejo contra la Comisión por desacuerdo sobre el alcance de la habilitación; o los Estados miembros contra la Comisión o el Parlamento, y más raramente contra el Consejo, en buena lógica.

2. Los recursos de los actores atípicos, hasta cierto punto en notable incremento, se hallan, bajo ciertas condiciones, expresamente previstos en el artículo 230 TCE, en los siguientes términos: “Toda persona física o jurídica puede interponer un recurso:

   • Contra las decisiones de que es destinataria.
   • Contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otras personas, le afecten directa e individualmente.”

   En cuanto a la primera condición, queda clara la legitimación activa de los destinatarios formales específicos de las normas. Así, por supuesto, no cabe la impugnación por particulares de las directivas comunitarias; y cabe, ante todo, deducir la impugnabilidad en anulación de decisiones de que los particulares son destinatarios. Ahora bien, se ha planteado si una decisión otorgando determinados derechos a un particular -en concreto, una certificación negativa adoptada en base al antiguo artículo 85-, posibilitando un determinado acuerdo, es impugnable por desacuerdo material con sus fundamentos jurídicos, en el caso concreto porque el acuerdo “no afecta, no restringe sensiblemente” la competencia y el comercio intracomunitario, lo que permitiría impugnar el acuerdo ante las autoridades internas.

   En cuanto a la segunda condición, el problema es doble: ¿Se debe antes proceder a una calificación formal del acto como reglamento o como decisión, o es posible entrar a analizar el supuesto desde la perspectiva de la existencia de un interés individual, porque el acto afecta directa e individualmente al particular en cuestión?

   El Tribunal ha optado por esta segunda vía. Ya en sus sentencias Industria Molitoria e International Fruit Co., de 1968 y 1971, habló de “un acto, que aun teniendo en su conjunto un carácter reglamentario, contenga unas medidas que se dirigen a personas determinadas” y de que “existen actos que, bajo el amparo de un reglamento, cubren un conjunto de decisiones individuales”, haciéndolos atacables por personas determinadas. El Tribunal entra, en la década de los ochenta, cada vez más en el examen de la relación existente entre el actor particular y el acto impugnado.

   La relación que puede existir entre actor particular y acto impugnable ha sido interpretada por el Tribunal de manera restrictiva, intentando que el sistema de recursos y el equilibrio procedimental instituido por el Tratado, que deja poco espacio a los particulares en el recurso de anulación, fuera respetado. El acceso se abría así a aquellos particulares que superaran el doble test de verse directa e individualmente concernidos. Ello ocurre cuando el particular:

   - Se halla directamente afectado. Es decir, la norma o acto impugnado le impone una obligación, o le niega un derecho subjetivo, de modo directo e inmediato, sin intervención de autoridad con poderes discrecionales.

   - Se halla individualmente afectado. Es decir, la norma o acto impugnado le afecta negativamente por sus propias calidades subjetivas, por sus efectos particularizables, o determinables individualmente como “los únicos perjudicados”, con carácter excluyente. No bastará, pues, la simple determinabilidad, en número, de los particulares, sino que la posición especial de éstos ante el acto en cuestión guardará enorme relevancia. Construyendo la teoría del denominado “círculo cerrado” de particulares afectados (por ejemplo, cuando éstos quedan individualizados por las inversiones específicas realizadas o por su participación en reuniones con las instituciones comunitarias, previas a la adopción del acto, entre otros parámetros), el Tribunal ha contribuido a esclarecer los criterios de esta afectación.

Así, ello ocurre también cuando, en el marco del derecho de la competencia o del derecho antidumping, las decisiones dirigidas a otros particulares afectan sus intereses legítimos; o cuando una empresa o un individuo sufre una discriminación, nacida de una medida comunitaria dirigida a otro u otros, a quienes beneficia, habiendo participado en el procedimiento previo comunitario ante la Comisión.

En fin: la flexibilización de las tesis del Tribunal en materia de admisibilidad de los recursos de particulares no es óbice a que el gran número de acciones de anulación intentadas por éstos (que son contestadas, muchas veces dilatoriamente, mediante excepciones de inadmisibilidad presentadas en pieza separada ante el Tribunal por las instituciones comunitarias, normalmente Consejo y Comisión) sean finalmente rechazadas, tras muchos meses de espera, por el Tribunal de Justicia.

4º. Efectos de la sentencia

El Tribunal comunitario anulará el acto por ilegal, o bien desestimará la demanda interpuesta: “Si el recurso fuera infundado el Tribunal declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado. Sin embargo, respecto a los reglamentos, el Tribunal de Justicia señalará, si los estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deban ser considerados como definitivos” (art. 231 [ex art. 174] del TCE). Los criterios a considerar, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, serán los siguientes:

• Posibilidad, si ello es pertinente y técnicamente posible, de nulidad parcial de un acto (reglamento, decisión, etc.).

• La anulación es retroactiva (nulidad ex tunc); pero el Tribunal suele, en base al principio de seguridad jurídica y en el caso de nulidad de un reglamento, limitar el alcance de su retroactividad o mantener los efectos (o determinados efectos) de la misma.

De hecho, según el artículo 233 TCE, “la institución de la que emana el acto anulado está obligada a tomar las medidas que comporta la ejecución de la sentencia del tribunal”. Por ello:

• Las partes en el procedimiento quedarán situadas como si tal acto anulado no hubiera tenido lugar.

• La autoridad de la sentencia, por otra parte, es de cosa juzgada, oponible erga omnes, cuando se declara la nulidad del acto. En caso de desestimación de la demanda, su autoridad es